第72条对全国人大代表的提案权作出了规定，根据该条，全国人大代表需依两机关不同的职权范围，按照不同的法律程序行使职权。

[70]自行政诉讼双被告制度实施以来，行政机关往往通过委托或变相委托，经受委托组织或机关对被诉行为的自认，规避行政诉讼被告。[25]前注[18]，盐野宏书，第25页。

基于裁判的一致性和对下级法院事实上的拘束力，我们也可以把最高人民法院的上述态度看作是对行政机关间事务委托的一般规则。注释: [1]参见叶必丰：《论行政机关间行政管辖权的委托》，载《中外法学》2019年第1期，第94页。法律、法规或规章对委托的规定，无论是否明确规定了委托的对象，都不会直接发生委托关系，而需要行政机关的委托决定。至于特定的受委托组织，则需要由行政机关在尊重受委托组织意愿的基础上确定，是行政机关选择和判断的结果。体现在《行政处罚法》之中就是第17条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

因此，特别法不得作出允许受委托行政机关再委托的规定。因此，本文把行政委托分为行政机关对行政机关和社会组织的委托，把对行政机关的委托分为事务委托和职权委托，还需要理论和实务界的广泛共识和法律上的认可。余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。

不过，这两种论说不但存在适用难题，而且有一定的法治风险。[12]无论是孤证，还是缺席处罚，都表明用路人参与权利的缺失。（三）新秩序观之于司法审查的逆向功能及完善建议 在我国，法官忠实于法的客观事实，使得司法审查的立场也应当与法保持一致。更令人担忧的是，从性质上来看，秩序的客观性与人权的主观性缺乏天然相融的可能性，尤其是，两者在内在特性上就存在先天背离和冲突的基因，因此，秩序与人权同等保护论这一论说缺乏实践性和科学性，只能算作提出者理想化的一厢情愿罢了。

《道路交通安全法》第1条规定：为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。[50]余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期。

不同于交警现场执法，交通技术监控设备可以随时监控抓取违法行为事实。为化解上述问题，我国已有较为全面的制度规则和丰富的智识资源，可以说，应对交通违章处罚全民化的制度方案和理论成果已经较为成熟。然而，囿于大陆法系的传统，法官只能遵循这一规定和逻辑进行司法审查。与自由法治国的不干预特性不同，社会法治国倡导基于授益性的积极干预。

[42]参见兰天鸣：《沦为罚款机器的电子警察背离了初衷》，载《新华每日电讯》2021年4月9日，第7版。对此，有学者阐释了明确人权保障的意义和价值：可以提升警察人员对民众权利之认识，在潜移默化中，提高其民主警察形象及执法品质。其二，在交通秩序已然被足量维护的情形下，应当将人权保障置于被重视的地位。这一时期被称为自由法治国时期。

[16]参见刘莘：《公共安全与秩序行政法》，载《江苏社会科学》2004年第6期。在此情形下，法院的裁判立场与新秩序观的理念基本保持了一致。

二、追本溯源：交警非现场执法理论根基的双重观察 通过以上分析可知，交警非现场处罚全民化的类案引发秩序维护抑或权利损害的价值争议，可以看出其存在两种价值导向，即之于交警的秩序维护性和之于用路人的权利损害性。[5]鲁畅、刘宏宇、毛鑫：《天量罚单屡现，电子警察陷逐利执法争议》，载《新华每日电讯》2021年4月16日，第5版。

相比较而言，后者可以有效规避上述问题。当然，应当尽可能地具体化和明确化，形成统一的设置标准，从而促使滥设电子警察现象不复存在。（一）源自立法宗旨的考察 从规范文本层面深入发掘和探知交警非现场执法的理论根基，一个较为便捷的方式便是，对直接相关最高位阶法律规范的立法目的条款做系统的历史观察和法理解读。如果说收集违法事实的程序性缺失只是增加了用路人实体权利受到损害的风险，那么，交通技术监控搜集违法事实的全面性将大幅度提高用路人被处罚的概率，这将直接影响甚至消减用路人的人身权、财产权等实体权利。注释: [1]以2020年为例，全国交通违章罚款总额3000亿元左右，而全国汽车保有量达2.7亿辆，平均每车罚款逾千元。即便行政相对人后续可以通过救济程序予以维权，但是，这将会徒增本可以避免的权利救济成本。

从该条款设定的具体内容尤其是面向秩序的倾斜性设定可以看出，这正是新秩序观的文本体现。按照《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》的规定，交通技术监控设备设置地点的公开方式只是通常的报纸、互联网等平台，尚未形成制度化。

对于第一个问题，完全可以在关涉道路交通安全的单行法之中予以明确即可解决。其次，建议在《行政处罚法》第41条之中增设电子技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见的规定，同时，建议在《道路交通违法行为处理程序规定》第16条之中增设固定式交通技术监控设备设置前，应当通过召开座谈会、听证会等形式，听取附近居民意见的规定。

这给社会民众带来一种观感：交警非现场执法的目的在于尽可能地发现交通违章行为，进而对违章人员予以处罚。其中，应对此类不安全性的理想效果必然包括迅速恢复交通秩序。

其一，增加监控记录资料审核录入前的告知程序。这正是当前电子警察滥设的制度根源。这些提案、议案和建议皆起因于交警非现场执法，具体说来，缘于电子警察引发的交通违章天量罚单。倘若推行秩序与人权同等保护论，一个尴尬的处境是，在同时遵循秩序和依照人权两种不同价值趋向而推进制度实践，会出现两种截然相反的结果。

因而，维护秩序和防止危害仍然是警察权力行使的天然正当理由。1.工具主义的秩序交通至上观 2003年《道路交通安全法》出台之前，交警执法规范的工具主义色彩和秩序交通至上特性较为明显，可以将其概括为工具主义的秩序交通至上观。

具体而言，无论《行政处罚法》第41条的规定，还是《道路交通违法行为处理程序规定》第三章第二节的专门规定，都已经足量设置了秩序维护的条款。刘志敏、肖斌团、孟昭阳：《道路交通安全违法非现场处罚制度研究》，载《中国人民公安大学（社会科学版）》2015年第3期。

无论是交通秩序浅层面的理解，还是深层面的意涵，都需要全面查处违法事实这一前提。如果依照保护人权的价值理念，缘于电子警察之于民众权利的损害性，增设电子警察的提议将会直接被叫停。

[48]因此，有必要在电子技术交通监控设备设置前增设行政公开和行政参与机制。对于第二个问题，可能需要在理论上明晰其适用逻辑，否则，新秩序观的设计理念将会因缺乏可操作性而成为空谈。譬如，日本学者将道路交通法律的立法目的定位为防止发生道路危害，谋求交通安全与畅通以及有助于防止道路交通导致灾难为目的的法律。不论是何种形式的现场执法成本，都会在通行道路上出现。

[25] 综上所述，经由交警权力的生成场域和发展脉络的观察，可以获知其在警察国、自由法治国和社会法治国时期不同的价值选择：从警察国时期奉秩序为圭臬的理念，历经自由法治国时期权利保障之名下秩序为中心的理念，发展到社会法治国时期秩序优先下重视人权保障的理念。[31]参见刘启川：《我国交通警察权力配置：价值维度与改革框架》，载《政治与法律》2016年第5期。

按照前述新秩序观的适用规则，在此情形下，人权保障的价值元素应当被重视。[54]事实上，这些案件已数量颇多，[55]由此透出的司法裁判理念，逐步成为非现场执法司法裁判的一种强有力的声音。

那么，需要追问的是，在电子监控设备无间断工作状态难以改变的情形下，可否对其安装位置和安装密度加以严格限定呢？对此，现有法律规范已有较为详细的规定，特别是《公安部关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》有明确规定：交通技术监控设备原则上应当设置在省际、市际交界，危险路段，交通事故以及严重违法行为多发、交通秩序混乱以及机动车流量较大的路口、路段。与《城市交通规则》立法目的条款如出一辙，加强道路交通管理维护交通秩序保障交通安全和畅通是《道路交通管理条例》的直接目的，也是第一层次的立法目的。